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“審計風暴”刮不透財政預算的“鐵皮墻”

發布人：admin     日期：2009-10-28

6月28日，財政部和審計署分別向全國人大提交財政決算報告和審計報告。遺憾的是，后者掀起了又一輪“審計風暴”，而前者揭示的財政預算不透明問題，卻又成為老生常談的話題被擱置下來。“審計風暴”已經刮了四年了，越來越多的有識之士意識到，如果不從財政預算這個源頭上進行體制改革，建立透明政府，再多的審計風暴也堵不住四處“跑冒滴漏”的部委腐敗。 　　嘉賓： 　　王朝才財政部科研所副所長 　　西方國家除了國防和國家安全外都是公開的，政府是沒有多少秘密的，有秘密的是企業。而我們恰恰相反，企業的秘密不多，政府的秘密反而較多。 　　崔振龍審計署科研所副所長 　　現在預算管理部門分配資金就好像老板發紅包一樣，如對一項資金的撥付只給撥付單位下文，部門之間都不知道互相的額度，也不了解總體的額度，公平與否根本無法知道。 　　任建明清華大學廉政與治理研究中心副主任 　　政府部門的負責人是由間接選舉方式產生，這種方式會使當選者忘記了自己的權力是人民賦予的，導致當選者找不到負責的對象，只知道對上負責。 　　主持： 張榮旺 　　僅僅被看成一個反腐機構是審計的悲哀 　　《中國經營報》： “審計風暴”已經刮了幾年了，是不是現在人們對審計部門寄予了過高的希望，反而忽視了其他部門職能缺位的問題？ 　　王朝才：我國歷史上講究官官相護，現在在政府內部有一個機構揭露問題是一種進步，是積極的。審計署提出的問題可能還只是冰山一角，問題可能還很多。但是也不能把審計的功能看得過高。要意識到，一方面需要監督，另一方面需要制度上的完善。 　　崔振龍：我覺得應該對審計有一個全面的看法，不能把審計部門僅僅定位成一個反腐敗的機構，這樣與審計的職能是不匹配的，也容易與司法部門、紀委等部門的工作職能相混淆。 　　審計的工作目標有三個方面：真實、合法和效益。真實性是審計的最基本作用。目前審計在真實性方面的工作有進步，但還沒有達到理想的狀態。因為目前我們還沒有能力對全部的預算資金使用部門進行審計。現在只能對一些重要的部門進行審計，即使對重要部門審計也不能保證完全的覆蓋面，不能對其發表總體意見。如這次的審計報告共審計了38個部門，但只能對21個部門發表總體意見。審計在審查合法性方面的工作現在引起了相當的關注。做的的確不錯，但這樣也使公眾造成一種誤解，認為審計部門是一個反腐敗的部門，如果這樣看就有一點偏差，不利于大家了解審計的全貌。 　　審計在效益性方面的工作起步比較晚，這是審計的一個高級階段，側重于考察資金使用的效率、效果，對資金的節約使用和投入產出分析，政府該辦的事情是否有結果。如國債資金的使用就是一個大問題，現在有的部門為了套取政府國債資金，想各種辦法，但使用的時候沒有發揮其應有的作用。 　　預算管理不能像老板發紅包 　　《中國經營報》：據統計，截止到2005年3月底，各級政府、有關主管部門和被審計單位根據審計意見完善各項制度規定87項，向司法機關和紀檢、監察部門移送各類案件線索222起，已有762人（次）受到黨紀政紀處分或被移送司法機關處理。從審計數據上分析，審計部門的確發揮了不可替代的作用，但反過來這也證明了我國預算問題的嚴重性。請各位談談為什么我國財政預算與審計報告存在如此巨大的反差？各位怎樣看我國的財政預算制度？ 　　任建明：我國的政府預算報告太籠統，沒有反映支出資金的細節和為什么使用資金等。如科技部在部門預算中安排科技專項資金76億元，年初落實到具體單位和項目的僅18億元，只占24％；12月25日以后撥付的資金達19億元。這反映了預算的不嚴肅性。 　　大量用于建設的資金不納入預算，經各級人大審議和批準的政府預算也只是“預算內”的部分，現在正在推行的部門預算也還是很不到位的。我國現在推行的行政性事業收費“收支兩條線”可以說是一個夾生飯，如警察開罰單和收罰金是分開的，但罰款資金最后又返回到公安部門，這使部門仍然有著并未弱化了的創收動機。與此有關，政府各個部門仍存在著“小金庫”、坐收坐支等問題。 　　崔振龍：從審計的角度看預算，預算制度有很多的不足，首先是權力劃分問題，需要厘清立法部門、預算資金管理部門和資金使用部門的責、權、利。現在三者的工作存在一定的重復和缺位、越位問題。其中主要表現在預算管理部門的缺位和越位，如對于預算資金的審查就應該由人大來做，但由于人大部門的力量有限無法行使，只能由財政部門來做這項工作；同時本該由財政做的工作財政又沒有做，如這次審計報告中提到的廣電總局和中國人民銀行坐支現象其實就是財政的缺位。準確的說，越位和缺位主要是由于法律的不到位。 　　其次在制度上，預算管理范圍還不完整，該納入預算的沒有納入預算。不僅存在預算外資金，還存在制度外資金，這就容易使資金管理部門保存小金庫，也不利于審計部門審計。現在很多問題的出現就是由于預算管理的弱化。雖然現在已經實行了部門預算，但仍不夠細化，這致使資金使用部門用錢自主性大，然后導致用錢的隨意性，最后則可能就是違規行為。 　　還有就是預算標準，現在還沒有一個預算的標準定額，在這次審計報告中就指出，據對45個中央部門2004年決算抽查，基本支出人均水平高低相差10倍以上。這同時反映了預算的不透明問題。現在看來預算的透明問題是最大的問題，現在預算管理部門分配資金就好像是老板發紅包一樣，如對一項資金的撥付只給撥付單位下文，部門之間都不知道互相的額度，也不了解總體的額度，公平與否根本無法知道。 　　政府部門越透明公共政策越英明 　　《中國經營報》：崔所長提到的預算透明問題是非常重要的。預算到底應該怎樣透明，透明到什么程度，制約預算透明的障礙是什么？ 　　王朝才：暗箱操作越多，不規范收支越多，透明度越低，也就越容易出現各種問題。中國的實際情況是預算現狀與公共財政的要求或者與西方國家相比，透明度的確比較低，主要體現在決策過程的不公開和決策程序的不規范；再一個是有關人員公開意識不夠，當然現行法律也沒有要求預算公開。理論上講，政府是人民的政府，政府理財是為老百姓理財，財政資金來自老百姓，花錢也是為老百姓服務的，并不能只由政府說了算，因此財政預算有義務向公眾公開。西方國家除了國防和國家安全等都是公開的，政府是沒有秘密存在的，有秘密存在的是企業。而我們國家恰恰相反，企業的秘密不多，而政府的秘密反而更多。不過反過來從中國歷史的角度看還是有所進展，如在政府采購和政府監督等方面還是公開的，地方上也有像廣東等地搞陽光財政，當然這些都還需要進一步提高。 　　任建明：政府預算在許多國家都是直接公開的，而不是間接公開，而我國則是向人大進行間接公開。事實上，政府預算報告和審計報告都應該做到直接公開，如果不這樣公開，則很容易讓使用資金的部門利用信息不對稱滯留資金，導致腐敗現象等。 　　一個符合良治的政府應該是對公眾沒有秘密的透明政府，對于確實需要保密的東西，政府相關部門負有舉證責任。但現在很多重要信息的公開好像是在霧里看花，政府和公眾之間似乎有一堵木墻，而不是玻璃墻。 　　根據我國的法律法規，并沒有規定預算報告和審計報告要對公眾進行直接公開，而現在從技術方面來看，這兩個報告都完全可以以很低成本向公眾公開。在實踐中，審計報告就通過審計署網站直接公開了，信息公開的廣泛性和可及性大大提高，公開之后的效果就大不一樣。現在，我國政府治理方面也缺乏問責制。政府部門就類似于公司的經理人一樣，最終需要向公司的股東負責。而現在政府主要是對上負責，缺乏治理意義上的問責制。 　　崔振龍：沒有政府會計制度也是制約預算透明的一個大問題。沒有一個完整的報表能完全反映政府的資金流向，現在的預算報告只能算是一個不完整的現金流量表，沒有資產負債表反映政府支出的成效。一個是大的政府會計制度沒有，一個具體的政府部門也沒有完整的會計報表，不能完全反映一個部門所使用資金的全貌。打個比方說，某部門為科研單位，計劃購置一批電腦，他可以通過向財政部門申請辦公費用而獲得資金，同時他還可以向科技管理部門通過申請科研經費而獲得資金，這兩個資金來源不同，其報表也不在一起反映。這樣他可以同時向兩個部門申請兩筆費用，最后即使只買了一批電腦，也可以同時向兩個部門上報錢的用途，管理部門也很難發現。這就是政府會計制度的缺失所產生的負面影響。 　　建立長效治理機制必須進行深層改革 　　《中國經營報》：曾有專家指出，國家有關機構應該切實履行自己的職責，及時有效地解決審計中暴露的問題。應當就這些問題制訂一個整改方案和處理辦法，這樣才可能突破“屢審屢犯”的怪圈。就整改問題，蔣樹聲委員提出了“三個到位”，即對審計出的問題責任追究要到位，監督管理要到位，整改落實要到位。那么人大、政府和司法機關等部門應該從哪些方面及時入手，對審計的問題予以懲處、糾錯、堵漏和整改呢？ 　　任建明：盡管審計報告中指出，去年中央預算執行和其他財政收支審計發現問題的整改情況是歷年來最好的。國務院也高度重視，溫家寶總理多次強調有關部門單位和地方政府要認真整改，并且國務院先后兩次向全國人大常委會報告了整改落實情況。但國家體育總局動用中國奧委會資金仍沒有落實整改，到底這種問題存在不存在，為什么沒有整改，應該有一個回應和交代。 　　在審計報告中，我們可以發現一些部門屢屢出現違規行為，如科技部、水利部和體育總局等。說明在審計問題的后期處理還存在一些問題，需要加大對違法違規行為的處罰力度，也需要對問題部門長期監督和及時處理。 　　《中國經營報》：追究責任和監督整改一時可能會取得糾錯和堵漏的作用，審計報告中也指出現在存在的問題主要集中在體制不夠完善、制度不夠健全、分配行為不夠規范等方面。因此解決這些問題似乎更需要建立一個長效機制，這樣才可能使這些問題得到徹底治理。我們應該建立一個什么樣的長效機制呢？ 　　任建明：要從根源上治理這些問題并不是一件容易的事，需要一個過程，需要在機制上進行一些深層次的改革。首先人大要行使好自己的審議和監督職責，人大是一個權力機關，是代表人民行使權力的代議制機構。國家法律也規定人大有權罷免問題單位的負責人，但現在人大在行使這些權力時缺乏程序上的規定，如法律上沒有具體規定人大在罷免行政官員時需要有多少人提出動議，這就使人大很難行使這些權力，很難進行具體操作。當然人大可以要求違法違規的政府官員接受質詢，需要進一步調查的問題，可以組織特定問題調查委員會進行調查。 　　民主政治的發展也是建立長效機制的重要根源，今后需要逐步地真正把相當的權力由人民決定。如政府部門的負責人是由間接選舉方式產生，這種方式會使當選者不知道自己的權力來自哪里，忘記了自己的權力是人民賦予的，導致當選者找不到負責的對象，只知道對上負責。

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