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做好預算改革才能遏制“適度腐敗”

發布人：admin     日期：2013-03-01

近日，有著名媒體發表社論稱“中國顯然處于腐敗的高發期，徹底根治腐敗的條件目前不具備”、“腐敗在任何國家都無法‘根治’，關鍵要控制到民眾允許的程度”，被簡稱“允許適度腐敗”，引爆網絡輿論。在此，我想和大家討論的是，目前我們即使無法根治腐敗，但能不能透過一些可行的方法路徑來遏制腐敗勢頭呢？我在《中國經濟到了最危險的邊緣》一書中給出了遏制腐敗的藥方之一：預算改革。 在國務院召開的廉政工作會議上，溫家寶總理強調，要推進財政預算公開，讓老百姓清清楚楚地知道政府花了多少錢、辦了什么事，才能夠有效監督政府。可是，目前我們的政府預算存在三大痼疾：一是預算和采購沒什么關系，二是預算的集約化和集權化不夠，三是對預算采購缺少事后監督和審計。 先說第一個問題，我們的采購跟預算基本沒什么關系。我們現在的預算根本不叫預算，我們就是給各個部門劃一筆錢，至于你拿這錢采購什么東西，按照什么標準來采購，我們的預算部門基本無權過問。預算本來的目的就是要防止經手官員徇私舞弊，防止在采購過程中隨意操作，而且，預算二字的本來意思就是花錢之前預先算算賬。可是，我們現在越到基層，預算越是走形式。連采購都管不了的預算，還能叫預算嗎？ 我給各位舉個例子，四川地震以后，北川打算通過政府采購中心購買越野車，其中就包括價值110萬的蘭德酷路澤，62.6萬的豐田普拉多。但是在發出采購招標后，網上民怨沸騰，議論很大，于是，北川縣政府就決定不買了。你不覺得奇怪嗎？明明應該是年初搞預算的時候，就得透過預算公開讓大家來討論到底買不買車，買什么標準的。所以，當初搞預算的時候完全就是走過場，老百姓也不知道，結果預算已經把錢撥過去買車了，卻又可以隨時說不買就不買了。 打開政府采購信息網，到處都是各地方政府的招標信息，各地方政府自己規定投標人的要求和資質，還可以不公開投標者的信息。這怎么能叫政府采購呢？分明是政府自己辦了個淘寶集市，哪個單位想買東西了就上來發個信息，想買誰的東西就加一些苛刻條件限制一下，這怎么能叫政府采購呢？沒有任何制約，沒有任何規模優勢。而且，目前我們預算下的采購都集中在辦公設備等物資領域，在工程領域只是走走過場而已。同時，又只集中在公務員系統，我們的事業單位、國有企業，特別是經濟職能部門的關聯企業基本沒有預算，也沒有采購監督。 更嚴重的是，我們的事后監督和審計簡直形同虛設。怎么審計的呢？就看看有沒有發票，有的話就不過問了。比如動車腐敗，審計署就是看鐵道部是不是有招標、和車輛供應商之間是不是有合同，有的話就沒問題，不會往下審了，根本不去查這個供應商是不是有問題，也不去查鐵道部在認定自己定點企業的過程中有沒有腐敗。 那各位曉得香港是怎么做的嗎？香港審計署每年要發布兩個報告書。我要提醒各位的是，香港的審計署是獨立編制，完全不和其他政府部門來往的。每次發布報告書之前所有部門都睡不好，因為無論事情大小，審計署都是要問責的。比如最近一份第57號報告，從道路保養到檔案維護，從食物標簽到濕地公園，甚至連接受公幣的海事訓練學院，自來水的跑冒滴漏這些事情都有問責。所有這些問責都會被審計署公開披露出來的，這樣任何政府部門的負責人都要面對公眾和媒體的窮追猛打，搞不好仕途都會受到影響。 更典型的是第56號報告，審計署在這里面竟然專門對入境事務處執法科的運作進行問責，這根本不是查賬，而是把過去五年里每種大類執法行動都審查一遍。調查完之后，審計署署長親自致函入境事務處處長，告訴他們問題在哪里、有什么建議。香港入境事務處處長不能愛理不理，而是必須就此回函，之后審計署會把這個回函披露出來。披露看起來是小事，可是因為香港審計署是獨立運作的，而且每年都會輪換審計重點，所有政府部門負責人都知道，自己早晚會被審計的，如果自己干得不好，就會被審計公開，所以時刻都會有危機感。正是因為這個，香港的官員不會把審計當成過場，不會對審計部門的意見置之不理。 前面我們說的采購領域只是小腐敗，但是，在每年30萬億元的固定資產投資里，動不動就會有上億元的腐敗事件出來，比如說招投標腐敗。經過十來年的運作，我們這套招投標制度不是越來越完善了，而是漏洞越來越明顯了。就拿動車腐敗來講吧，據媒體披露，動車上一個紙巾盒就要1125元，一個自動洗面器竟然要72395元。我請問你，什么樣的紙巾盒要1125塊？什么樣的洗面器要7萬多塊？價格高的也太離譜了！后來經調查發現，這些天價商品的代理人都跟原鐵道部副總工程師、負責高鐵項目的張曙光有關系。比如說高鐵上的集便器，其幕后的真正代理人就是張曙光的妻子王興。還有，高鐵上的衣帽掛鉤、燈罩、電路開關等配件的生產廠家是張曙光家鄉的企業今創和新譽。從表面上看是沒有問題的，因為他們是透過合法的招投標成為鐵道部供應商的。 那為什么會出現這么離譜的結果呢？最根本的問題是我們的預算體系和決策體系在招投標和工程項目上出了系統的漏洞。就動車腐敗來說，按照規定，成為鐵道部的供應商必須有兩個資格：一是獲得鐵道部裝備部的認可；另一個是經過中國鐵道科學研究院的認證。而張曙光在鐵道部除了分管裝備部之外，還是鐵科院首席專家。這還不夠，他竟然還抓質量監督。各位曉得這意味著什么嗎？意味著張曙光一個人就握有決策權、標準權，還有問責權。也就是說，在整個招投標程序中，前面兩個環節和最后一個環節都被張曙光一個人拿走了，剩下的中間采購執行環節，其實就等于是被架空了。因為張曙光自己就能直接宣判任何供應商的“死刑”。各路老板為了巴結張曙光，都擠破了頭。 究其原因，就是因為我們的《招標投標法實施條例》本身有嚴重的漏洞，比如說其中第四條規定：“國務院工業和信息化、住房和城鄉建設、交通運輸、鐵道、水利、商務等部門，按照規定的職責分工對有關招標投標活動實施監督。”本來預算的決策權、標準權就在部委手里，然后還讓它們自己監督自己，怎么能不出事呢？ 那么怎么辦呢？我覺得德國的經驗特別值得借鑒，它們把決策、標準、執行、問責四大環節切開得非常徹底。它們是如何做的呢？第一，每個財政年度開始前，聯邦德國政府各部門根據自己需要提出采購計劃，報送財政部審核并經議會批準后，即成為法定的政府采購計劃。第二，財政部把資金撥給申請單位，但是申請單位無權去買東西，而是必須把資金給內務部，由內務部的采購部門與供應商簽訂合同并支付貨款，辦公用品、機動車輛都必須這樣購買。第三，由德國的聯邦反壟斷局負責審查和監督所有的招投標活動，甚至擁有秘密監聽、跟蹤調查、查封證據這樣檢察院的權力，以此全力打擊招標腐敗和工程腐敗。 當然，德國沒有我們特殊的標準權或者資格準入的問題，這個我們該怎么解決呢？我的建議是：第一，分拆鐵科院這種握有部委的標準權的事業單位。第二，把這種資格盡可能變成國際標準化組織（ISO)這種模式，就是政府起草一個標準，但是認證環節留給民間去做，讓私人企業去競爭。這就像招股書，讓券商的投行部來做；對于財報是否合規，讓彼此競爭的審計師們來做，政府退到后面簡單看看就行了；而是否合規，讓專業人士來審核就行了。這樣就廢除掉了行政壟斷，真正避免了腐敗。 實際上，效率高的政府都非常類似，都是透過切割工序流程來預防腐敗。比如美國聯邦政府采購中，負責決策的是白宮直屬的預算管理局OMB，負責執行的是聯邦事務服務總局GSA，負責審計和問責的是國會領導的美國政府問責局GAO。那么，在香港呢，負責決策的是政府總部的各局，負責執行的是各個署，而負責審計和問責的審計署只對特首和立法會負責。也就是說，都把決策、標準、執行、問責四大環節完全切開。 最后我想提出我的建議，就是我們能不能有點創意，讓民間懂采購的人去監督政府，去給政府提意見？比如說我們可以請蘇寧的董事長張近東牽頭成立一個政府采購評估委員會，純粹“業余奉獻”，寫完建議報告就立刻解散。英國就一直有這個傳統，請社會賢達來牽頭寫報告，給政府部門的長期改革提供建議。2009—2010財年英國政府就請了菲利普·格林爵士做這個“義工”，他發表的關于開支效益審計的報告揭露了英國政府的浪費。比如，同樣采購一盒紙，有的只需8英鎊，有的卻高達73英鎊，價格相差達9倍。因為格林爵士本人是英國時尚零售巨頭阿卡迪亞集團的老板，他從零售業采購的角度對政府采購進行了全方位的剖析，并給出有針對性的采購建議。這既能給政府部門帶來壓力，也能從專業的角度提升采購的效率。這就好比學生和家長的關系，學生要是知道家長會看到成績單，就會很緊張。基于同樣的道理，政府官員要是知道自己的每一筆開銷最終都會被外部審計和評估，那么從一開始就會非常緊張，就不敢亂花錢，更不敢中飽私囊。

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