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改進(jìn)我國(guó)內(nèi)部審計(jì)法規(guī)體系的一點(diǎn)思考

發(fā)布人：admin     日期：2007-01-26

改進(jìn)我國(guó)內(nèi)部審計(jì)法規(guī)體系的一點(diǎn)思考

簡(jiǎn)介：我國(guó)現(xiàn)有的內(nèi)部審計(jì)法規(guī)體系適用面有局限性，口徑不一致，權(quán)威性不足，本文針對(duì)這些缺陷提出了三點(diǎn)改進(jìn)建議：1、制定并頒布單一的、統(tǒng)一的《內(nèi)部審計(jì)法》；2、修改《審計(jì)法》中的內(nèi)部審計(jì)條款；3、在《證券法》、《公司法》和相關(guān)法律中增加有利于確立內(nèi)部審計(jì)地位的規(guī)定。
　　有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為就全世界而言，內(nèi)部審計(jì)獲得如此矚目的地位應(yīng)歸功于美國(guó)頒布的SOA法案。 SEC強(qiáng)制規(guī)定上市公司設(shè)立內(nèi)部審計(jì)職能的最新規(guī)則也起到了推動(dòng)作用。可見(jiàn)，法律在提升內(nèi)部審計(jì)地位方面，效果十分明顯，因此我國(guó)可以效仿。
　　（一）對(duì)我國(guó)內(nèi)部審計(jì)現(xiàn)有法規(guī)體系的分析 
　　在我國(guó)內(nèi)部審計(jì)規(guī)范按照法律效力由高到低并考慮適用范圍的大小分為四類(lèi) ：  
　　第一類(lèi)是相關(guān)法律，它是以2006年修訂的《審計(jì)法》 為核心，包括其他如《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》等相關(guān)法律； 

　　第二類(lèi)是部門(mén)規(guī)章，以2003年實(shí)施的《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》為核心，包括依據(jù)該規(guī)定于2004年實(shí)施的《中央企業(yè)內(nèi)部審計(jì)管理暫行辦法》、《中央企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)管理暫行辦法》、《國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》、《廣播電影電視系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》、《交通行業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》、《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》等部門(mén)規(guī)章 
　　第三類(lèi)是地方法規(guī)，2004年實(shí)施的《黑龍江省內(nèi)部審計(jì)條例》、《青島市審計(jì)監(jiān)督條例》、1999年實(shí)施的《安徽省內(nèi)部審計(jì)辦法》、1998年實(shí)施的《重慶市內(nèi)部審計(jì)工作辦法》、《江蘇省內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》、1997年實(shí)施的《河南省內(nèi)部審計(jì)工作辦法》和《廣州市內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》、1995年實(shí)施的《南京市內(nèi)部審計(jì)管理辦法》等法規(guī)。 
　　第四類(lèi)是內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則和職業(yè)道德類(lèi)規(guī)范，主要指2003年以后中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)發(fā)布的《內(nèi)部審計(jì)基本準(zhǔn)則》、《內(nèi)部審計(jì)人員職業(yè)道德規(guī)范》、《內(nèi)部設(shè)計(jì)具體準(zhǔn)則1－20號(hào)》、《內(nèi)部審計(jì)執(zhí)業(yè)指南1－2號(hào)》等行業(yè)準(zhǔn)則。

　　現(xiàn)有的法規(guī)體系存在三個(gè)方面的不足： 
　　1、適用面有局限性 
　　比如2006年修正實(shí)施的《審計(jì)法》第二十九條規(guī)定，“依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的單位，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定建立健全內(nèi)部審計(jì)制度；其內(nèi)部審計(jì)工作應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督”。原1994版的審計(jì)法二十九條規(guī)定為“國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方人民政府各部門(mén)、國(guó)有的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定建立健全內(nèi)部審計(jì)制度。各部門(mén)、國(guó)有的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的內(nèi)部審計(jì)，應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。”看起來(lái)修訂后有了文字上的區(qū)別，但由于2006版的《審計(jì)法》第二條并未作修改，仍然是“國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方各級(jí)人民政府及其各部門(mén)的財(cái)政收支，國(guó)有的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，以及其他依照本法規(guī)定應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支，依照本法規(guī)定接受審計(jì)監(jiān)督。”因此“依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的單位”實(shí)質(zhì)上還是“國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方人民政府各部門(mén)、國(guó)有的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織”。 

　　即實(shí)質(zhì)上，修改后的《審計(jì)法》仍然只對(duì)國(guó)有企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)做出規(guī)定，而將非國(guó)有企業(yè)排除在內(nèi)部審計(jì)法規(guī)體系之外。 隨著國(guó)有企業(yè)改制上市，該法規(guī)對(duì)于國(guó)有企事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)的有關(guān)規(guī)定已經(jīng)不適用了。適用于現(xiàn)代企業(yè)的《證券法》 、《公司法》 卻沒(méi)有明確的關(guān)于內(nèi)部審計(jì)的規(guī)定，造成現(xiàn)在企業(yè)內(nèi)部審計(jì)缺乏法律地位，在企業(yè)的設(shè)置具有隨意性。 

　　2、口徑不一致 
　　內(nèi)部審計(jì)法律條文分散在各項(xiàng)相關(guān)法律的少數(shù)章節(jié)，或是不同部門(mén)政府頒布的規(guī)定中，缺乏統(tǒng)一性，互相之間難免存在漏洞和相互矛盾。 

　　3、權(quán)威性不足 
　　明顯的，內(nèi)部審計(jì)規(guī)范眾多，但是高層次的較少，具有全國(guó)性法律效力的，且與內(nèi)部審計(jì)關(guān)系密切的法律僅有《審計(jì)法》中的少數(shù)條款，部門(mén)規(guī)章僅有《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》。 

　　（二）改進(jìn)建議
　　1、制定并頒布單一的、統(tǒng)一的《內(nèi)部審計(jì)法》 
　　2005年10月22日，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華受?chē)?guó)務(wù)院委托，向十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議作了關(guān)于審計(jì)法修正案草案的說(shuō)明。此次《審計(jì)法》的四項(xiàng)修正大大增強(qiáng)了審計(jì)工作的威懾力，它們是：強(qiáng)化監(jiān)督手段——可查被審計(jì)單位存儲(chǔ)賬戶(hù)；處罰師出有名——執(zhí)法主體地位得到明確；人事任免——上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)話(huà)語(yǔ)權(quán)增大；進(jìn)行再監(jiān)督——可檢查社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)報(bào)告。但是修訂之前一直討論熱烈的內(nèi)部審計(jì)地位加強(qiáng)問(wèn)題未能解決。  
　　從該會(huì)議分組審議的情況看，委員們主要針對(duì)國(guó)家審計(jì)的問(wèn)題提出審議意見(jiàn)，鮮有涉及內(nèi)部審計(jì)的意見(jiàn)，甚至有觀(guān)點(diǎn)提出廢除內(nèi)部審計(jì)的條款。 

      2006年2月新的審計(jì)法頒布實(shí)施，最后頒布的條款僅有兩個(gè)涉及內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)。一個(gè)是第二十九條規(guī)定：“依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的單位，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定建立健全內(nèi)部審計(jì)制度；其內(nèi)部審計(jì)工作應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。”另一個(gè)是第三十條規(guī)定：“社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)審計(jì)的單位依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的，審計(jì)機(jī)關(guān)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定，有權(quán)對(duì)該社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的相關(guān)審計(jì)報(bào)告進(jìn)行核查。” 
　　這兩個(gè)條款都是從國(guó)家審計(jì)的審計(jì)權(quán)限角度來(lái)規(guī)定的，即強(qiáng)調(diào)內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)都要接受?chē)?guó)家審計(jì)的監(jiān)督。可以顯見(jiàn)，目前對(duì)于《審計(jì)法》的定位是對(duì)國(guó)家審計(jì)進(jìn)行規(guī)范的法律，對(duì)于內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)則是附帶性的 
　　又社會(huì)審計(jì)的法律《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》已經(jīng)頒布，三大審計(jì)中唯有內(nèi)部審計(jì)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律來(lái)規(guī)范，因此，盡快制定、頒布《內(nèi)部審計(jì)法》是當(dāng)務(wù)之急，它有利于健全我國(guó)審計(jì)法規(guī)體系，界定內(nèi)部審計(jì)與國(guó)家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)的關(guān)系，促進(jìn)內(nèi)部審計(jì)在法律的軌道上更好的發(fā)展。 
　　據(jù)文獻(xiàn)記載 ，1992年以色列頒布了《內(nèi)部審計(jì)法》，成為世界上最早頒布內(nèi)部審計(jì)法律的國(guó)家，以色列議會(huì)認(rèn)為只要加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)就能加強(qiáng)國(guó)營(yíng)和私營(yíng)部門(mén)的控制和管理。 

　　該法律的要點(diǎn)包括： 
　　（1）每一個(gè)公共機(jī)構(gòu)或組織包括各部、政府、企業(yè)單位和由政府資助的組織，都有責(zé)任委任一名內(nèi)部審計(jì)師，并進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)。 
　　（2）對(duì)內(nèi)部審計(jì)師的任職資格有嚴(yán)格規(guī)定。內(nèi)部審計(jì)師必須是以色列的居民，不能被宣判有犯罪行為，包括道德墮落；必須已經(jīng)獲得學(xué)位。投考者必須有2年的審計(jì)經(jīng)歷，或者必須學(xué)完由一個(gè)特殊審查委員會(huì)已經(jīng)批準(zhǔn)的深一層的內(nèi)部審計(jì)課程。如果不符合上述要求的投考者不接受審查委員會(huì)的特殊授權(quán)，他們就不能做內(nèi)部審計(jì)師的工作。

　　（3）規(guī)定了公共機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)師必須審查的內(nèi)容。公共機(jī)構(gòu)是否遵守效率、經(jīng)濟(jì)、效果和道德標(biāo)準(zhǔn)；公共機(jī)構(gòu)是夠遵守有約束力的規(guī)章制度；公共機(jī)構(gòu)如何管理其資產(chǎn)與債務(wù)，包括其簿記程序、保護(hù)財(cái)產(chǎn)和控股與投資基金；公共機(jī)構(gòu)的決定是否按照恰當(dāng)?shù)某绦蜃鞒觯蝗绻凑諊?guó)家主計(jì)長(zhǎng)法該公共機(jī)構(gòu)是一個(gè)“監(jiān)察機(jī)構(gòu)”的話(huà)，由國(guó)家主計(jì)長(zhǎng)指出缺點(diǎn)是否得到克服。 
　　（4）規(guī)定內(nèi)部審計(jì)師必須按照公認(rèn)專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審計(jì)。 
　　以色列的這些做法可以作為我國(guó)如何制定《內(nèi)部審計(jì)法》的借鑒和參考。 

　　2、修改《審計(jì)法》中的內(nèi)部審計(jì)條款 
　　如果仍將《審計(jì)法》作為內(nèi)部審計(jì)法規(guī)的母法，則應(yīng)當(dāng)對(duì)企業(yè)中內(nèi)部審計(jì)的地位做出強(qiáng)調(diào)和明確規(guī)定，擴(kuò)大強(qiáng)制設(shè)立內(nèi)部審計(jì)的企業(yè)范圍，將民營(yíng)企業(yè)納入法律規(guī)范的范圍之內(nèi)。同時(shí)厘清內(nèi)部審計(jì)與國(guó)家審計(jì)的關(guān)系，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)的企業(yè)性，削弱其政府性，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)的內(nèi)向型定位。 

　　3、在《證券法》、《公司法》和相關(guān)法律中增加有利于確立內(nèi)部審計(jì)地位的規(guī)定。
　　建議強(qiáng)制所有適用這兩個(gè)法律的企業(yè)，尤其是上市企業(yè)設(shè)立內(nèi)部審計(jì)部門(mén)。同時(shí)統(tǒng)一要求內(nèi)部審計(jì)部門(mén)隸屬于董事會(huì)或者其下屬的審計(jì)委員會(huì)，提高內(nèi)部審計(jì)在企業(yè)內(nèi)部的獨(dú)立性，促進(jìn)其發(fā)揮在公司治理中的作用。 
　　建議規(guī)定擬上市企業(yè)向國(guó)務(wù)院授權(quán)的部門(mén)或者國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)報(bào)送的文件中包含說(shuō)明內(nèi)部控制制度的文件。擬發(fā)行新股的企業(yè)報(bào)送文件中包含反映最近三年內(nèi)部控制執(zhí)行情況的文件，披露內(nèi)部控制中存在的重大風(fēng)險(xiǎn)。 
　　建議規(guī)定上市企業(yè)的高級(jí)管理層在年度報(bào)告中對(duì)企業(yè)的內(nèi)部控制有效性作出評(píng)價(jià)，不僅對(duì)與財(cái)務(wù)報(bào)告相關(guān)的內(nèi)部控制，還包括對(duì)經(jīng)營(yíng)相關(guān)的內(nèi)部控制的有效性做出評(píng)價(jià)。這樣相當(dāng)于在SOA法案規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)行了擴(kuò)展，有利于內(nèi)部審計(jì)在協(xié)助管理層完成法律要求時(shí)，兼顧企業(yè)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。 

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